• 餐厨垃圾管理立法问题研究
  • 发布时间：2017-10-09 16:33:12
  •  一、餐厨垃圾管理立法的必要性与可行性分析
    　　随着经济、社会的发展和人民生活水平的提高，餐厨垃圾在城市生活垃圾中所占的比重越来越大。据估计，目前世界各国绝大部分城市垃圾中约40%为厨余垃圾。2000年我国厨余垃圾产生量为4500万t,深圳市厨余垃圾产生量达到1680吨/天、上海市约1100吨/天,长沙市约为1000吨/天,同时,我国的垃圾产生量以每年约10%的速度递增,年新增厨余垃圾产生量达500万t。餐厨垃圾是城市生活垃圾的组成部分。但是，与其他垃圾相比，餐厨垃圾具有水分、有机物、油脂及盐分含量高，易腐烂、营养元素丰富等特点。而我国目前在餐厨垃圾管理方面立法严重滞后，严重威胁城市环境与公众的身体健康。而国外许多发达国家都对餐厨垃圾管理建立较为独特的法律，我国许多地方近年也展开了立法的探索。因此，加强餐厨垃圾管理立法，尽快制订相关管理制度，既必要又可行。
    （一）餐厨垃圾管理立法的必要性分析
    1.餐厨垃圾管理立法是加强餐厨垃圾管理的需要
    　　餐厨垃圾既是废物，又是资源。首先，餐厨垃圾的无害化处置不适用传统的填埋与焚烧发电模式。餐厨垃圾含水量极高，如果采取填埋处置，与垃圾混合处置会增高整体垃圾的含水率,增加处理成本。如果采取焚烧处置，餐厨垃圾无法满足垃圾焚烧的发热量要求（不低于5000KJ/KG），会使垃圾平均热值降低，造成能源浪费,而且高含盐量会促进二恶英的生成,提高飞灰中重金属的浸出率。3其次，餐厨垃圾具有巨大的资源化利用价值。餐厨垃圾营养全面丰富，有机质含量高，可以进行堆肥，也可以作为有机饲料的重要原料，还可以经过厌氧发酵转换成沼气再进行发电。4因此，要加强餐厨垃圾管理，建立符合餐厨垃圾特点的无害化处置与资源化利用的法律制度，必须进行餐厨垃圾管理立法。
    2.餐厨垃圾管理立法是改善城市市容环境的需要
    　　目前，我国立法并未对餐厨垃圾的收集和处置规定与生活垃圾不同的方式。餐厨垃圾或被任意丢弃，或作为混杂于生活垃圾被收集，或直接排入地下道或者河流之中。这种处置方式对城市环境造成极大的影响。首先，餐厨垃圾规模巨大，任意丢弃无疑会对市容市貌造成影响；其次，餐厨垃圾水分和有机物含量高，含有多种不饱和脂肪酸，腐烂变质的速度很快，易产生不良气味，滋生蚊虫，将餐厨垃圾与其他垃圾混合又极易造成二次污染，从而对环境卫生造成恶劣影响。5最后，餐厨垃圾直接排入地下道或者河流则餐厨垃圾中的细菌与病原体极有可能对水体和土壤，严重影响生态环境。因此，只要实现对餐厨垃圾的单独收集、运输、处置制度才能确保餐厨垃圾不影响城市环境卫生，而这些必须通过立法予以得以保证实施。
    3.餐厨垃圾管理是保障公众身体健康的需要
    　　餐厨垃圾是一种资源，但是它的利用必须受到严格限制。第一，餐厨垃圾不得制成食品或者食品原料重回餐桌。餐厨垃圾中的寄生虫、卵及病原微生物和霉菌毒素等有害物质并不能通过简单的高温煮沸方式完全杀灭，如果以此作为食用油，对人体健康会造成严重威胁。但是目前我国却曝光出来大量的不良商贩用餐厨垃圾中的废弃食用油脂加工“潲水油”再销往市场的事件。第二，餐厨垃圾不得直接作为饲料喂猪。未经处理过的餐厨垃圾中可能含有口蹄疫病原体、非洲猪瘟病菌等有害病菌,特别是高温季节能导致病原微生物等有害物质迅速大量繁殖。如果直接用以饲养禽畜,会对畜禽健康形成较大威胁,并可能通过在禽畜体内毒素、有害物质的积累对人体健康带来极大危害,从而造成人畜之间的交叉传染。6
    　　而我国目前用餐厨垃圾养猪却是大行其道，据估算，仅长沙每年有近60万头用潲水养的猪出栏。7因此，要真正从源头上堵截“潲水油”，“垃圾猪”就必须通过立法的手段，对餐厨垃圾实行统一收集、运输和处置，并特许经营，严格限制资源化利用途径，严厉打击非许可收运餐厨垃圾的行为。
    （二）餐厨垃圾管理立法的可行性分析
    1.上位法为餐厨垃圾管理立法提供法律依据
    　　我国《固体废物污染防治法》、《食品安全法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》以及2007年建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》为餐厨垃圾管理立法提供了充分的法律依据。《食品安全法》第28条明确禁止用回收食品作为原料生产食品，《固体废物污染防治法》第45条要求从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用，不得用于生产可能危害人体健康的产品。这些法律规定为禁止“潲水油”提供了法律依据。而《固体废物污染防治法》第42条、《城市市容和环境卫生管理条例》第28条与《城市生活垃圾管理办法》第15条则为餐厨垃圾单独分类收集、运输、处置及其管理活动提供了法律支撑，并且在《城市生活垃圾管理办法》第15条还提出了餐厨垃圾的实施路径是由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门根据国家标准和本地区实际制定。
    2.我国许多地方已经开始餐厨垃圾管理立法探索
    　　最先开始餐厨垃圾管理的立法的地方是上海，2001年底上海市政府发布《关于加强上海市餐厨垃圾处置和管理的实施意见》，根据该实施意见上海市环卫局先后制定《上海市餐厨垃圾处理和管理工作的试行办法》、《上海市餐厨垃圾产生、收运、处理单位申报、备案程序》、《餐厨垃圾申报登记制度及管理办法》、《餐厨垃圾收运处理单位备案制度和管理办法》,《餐厨垃圾收运处置收费标准》以及《上海市餐厨垃圾收运处置收费管理试行办法》等一系列规范性法律文件，这些规范的实施取得了良好的效果，在总结经验的基础上，2005年上海市政府正式实施《上海市餐厨垃圾管理办法》。在上海市的带动下作用下，全国各地掀起了餐厨垃圾管理立法的热潮，宁波、银川、石家庄、深圳、乌鲁木齐、徐州、重庆等地制定餐厨垃圾管理的政府规章，而福建省、景德镇、北京市则以政府规范性文件的形式公布实施了餐厨垃圾相关的管理制度。尤其，值得一提的是2009年11月1日，西宁市人大常委会颁布《西宁市餐厨垃圾管理条例》，这是国内首部由人大通过的餐厨垃圾管理的地方性立法。这些地方的实施，为餐厨垃圾管理立法的进一步完善提供了经验。
    3.国外先进的餐厨垃圾管理立法经验可资借鉴
    　　国外许多国家对餐厨垃圾管理都建立较为完善的法律制度。美国《固体废物污染防治法》强制性要求固体废物包括餐厨垃圾进行分类收集，保证餐厨垃圾的无害化处置。随后，意识到餐厨垃圾的利用价值，美国环保局实施了“12篮”工程和“二次收获”工程、食物储藏网络工程等政策鼓励食物捐助，并鼓励对餐厨垃圾进行堆肥处理和经动物健康委员会的许可后作为猪饲料等方式进行资源化利用。2001年日本开始实施《食品废弃物循环法》对食品废弃物的削减以及利用作出了制度化规定。
    二、我国餐厨垃圾管理立法的缺陷
    　　我国餐厨垃圾管理立法已然起步，并以较快的速度在发展，目前已有一个省、三个直辖市、八个地级市制定了餐厨垃圾管理相关的法律规范。但是，与全国范围相比，我国餐厨垃圾管理立法仍然是任重道远。并且，考察已有的各个地方的餐厨垃圾管理立法的内容，我们发现其中仍然存在诸多缺陷。