押金返还制度，是指消费者在购买产品时额外支付一定数额的回收押金，产品生命周期结束后消费者将废弃产品返还给指定回收渠道才能退还押金的环境管理手段。押金返还制度是落实生产者责任延伸的重要举措，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。发达国家自上世纪九十年代开始，纷纷推行生产者责任延伸制度，对重点品种征收押金，为提高废弃产品的有效回收起到了积极的作用，积累了丰富的实践经验。我国的生产者责任延伸制度体系尚未构建，押金返还制度也未开展探索，在加快推进生态文明建设的背景下，应积极考察押金返还制度在我国推行的可行性与体系框架，探索适应我国国情的押金返还制度。

一、我国废弃产品回收体系存在的主要问题

（一）废弃产品回收体系中生产者责任缺失

从世界范围来看，生产者责任延伸制度已经成为废弃物管理的基本制度，即要求生产商要对产品的整个生命周期所产生的环境污染负责，承担回收处理的责任。我国尚未建立起生产者责任延伸制度，废弃物的回收利用主要依靠捡废品、拾荒的人群及流动商贩进行回收，对无法资源化的固体废弃物由城市环卫部门进行收运和安全处置。我国的生产者并没有承担相应的回收处理责任，消费者也没有承担将废弃产品交回正规渠道的责任，废弃产品回收责任体系未完全界定和落实。

（二）废弃产品的绿色回收率偏低

绿色回收率是指有资质处理企业回收废弃产品的数量与总的回收数量的比值，反映了废弃产品进入正规回收渠道的比例。由于监管不到位，市场上存在大量的小作坊、“夫妻店”，这些企业往往没有生产资质，工作环境较差，侵害身体健康，几乎没有任何环境保护设施，造成严重的环境污染。以废弃电器电子产品为例，废弃电器电子产品由于国家对规范企业实施拆解补贴制度，其绿色回收率要明显高于其他产品，但2015年废弃电器电子产品绿色回收率仅为60.29%，约有四成流向了非正规拆解企业。不正规的回收和处理企业，造成了严重的环境污染，已成为社会关注的焦点。

（三）再生资源回收处理行业“劣币驱除良币”

我国的资源综合利用企业良莠不齐，无法有效监管。而规范的回收处理企业一般规模较大、承担社会责任，坚持合法经营，不会偷税漏税，因此规范企业的运营成本较高。正规处理企业与非正规企业争夺再生资源，价高者得，由于运营成本的差异，很多正规企业“吃不饱”，产能严重浪费，经济效益较差。以报废汽车为例，报废汽车的拆解物中只有废钢铁的价值较高，拆解产生的利润很低，相应给出的回收价格很低，小汽车的回收价格仅为几百元，导致车主和销售商不愿将报废汽车卖给正规拆解企业，正规拆解企业货源不足，无法通过规模效应降低成本，只能依靠国家补贴勉强维持生存。

（四）源端捡出废弃物的经济激励越来越低

近年来，我国经济增长进入新常态，对原材料的需求有所降低，国际市场上大宗商品及原材料价格下降。受多重因素影响，我国再生资源产业整体疲软，许多种再生资源的价值降低，而再生资源回收利用行业是劳动密集型行业，受劳动力成本上升的影响，回收难的问题开始显现。当再生资源市场价格降低到低于成本价以后，废旧产品就从有价值的资源变为无价值的垃圾。以饮料容器为例，近年来饮料瓶、玻璃瓶的回收价格大幅下降，当前废品回收站的回收价格大致是啤酒瓶每个5分，大塑料瓶每个3分，易拉罐每个3-5分钱左右，回收商贩对居民回收的价格更低。由于回收利润低，回收价格对消费者、回收商已无法产生激励，减少废弃物回收率的同时给环卫系统安全处置增加了负荷。

（五）传统的集散交易回收体系逐步萎缩

再生资源回收行业的企业数量和从业人员不断减少。根据商务部的统计数据，2015年全国的回收企业有13万家，比2014年减少了7000万人，各类回收站点30万个，比2014年减少了5万个，回收从业人员1500万人，比2014年减少了300万人。近年来，随着生活水平提高、新型城镇化的快速发展，政府对再生资源回收行业的安全、卫生、环保等方面的要求更加严格，再生资源回收网点被排斥在城市规划之外，一些新建社区的物业管理严格，不允许流动回收人员上门回收，同时我国的废品回收人员以无其他劳动技能的中老年人为主，随着劳动力人口数量持续下降，从业人员逐渐减少将是必然趋势。

二、押金返还制度的国际实践

押金返还制度在很多经济发达国家已经得到了广泛的应用，德国、瑞典等国家在二十几年前就已经成功实施押金返还制度。从实施的范围来看，押金返还制度主要实施对象为饮料容器、铅蓄电池、报废汽车等品种。

（一）饮料容器押金回收

1、德国

德国政府早在1991年颁布了世界上第一部治理包装废弃物的法律——《避免和利用包装废弃物法》（简称“包装法”），各生产企业要对产品包装产生的污染负责，通过自己回收或委托专业从事回收处理的第三方公司进行回收。《包装法》规定销售商对饮料包装征收押金，并规定了饮料瓶押金的最低标准。2003年起，德国政府对使用不可再生材料的矿泉水瓶、啤酒瓶及软饮料包装强制征收押金，小的饮料瓶和易拉罐押金是25欧分，大的饮料瓶是50欧分。对于可重复利用的瓶子，0.5L以下的啤酒瓶为0.08欧元，软饮料瓶押金为0.15欧元，一些易拉罐装啤酒的押金为0.15-0.50欧元。